Medio februari 2018 had minister Slob van Onderwijs een debat gepland met de Tweede Kamer over zijn brief Aanpak onderwijsachterstanden. Omdat de Kamer zich onder druk gezet voelde en meer duidelijkheid wenste, is het debat verplaatst naar 15 maart 2018. Drie onderwerpen staan centraal: voor- en vroegschoolse educatie (vve); de indicator voor de toewijzing van de extra middelen; de verdeling van het jaarlijkse budget van driekwart miljard euro. Over deze drie onderwerpen heb ik de afgelopen (35) jaren veel geschreven. Zoals de overzichtsstudie naar de opbrengsten van het onderwijsachterstandenbeleid (oab) (Driessen, 2013), de reflectie op de empirische onderbouwing van vve (Driessen, 2016; Driessen, 2017) en de methodologische analyse van de (studie naar de nieuwe) gewichtenregeling (Driessen, 2015; Driessen, 2017; Driessen, 2017). Op basis van deze studies concludeer ik het volgende:
- Oab heeft de afgelopen decennia tientallen miljarden gekost. Er bestaat echter geen enkel wetenschappelijk bewijs dat het werkt, en dat geldt niet alleen voor het beleid als geheel, maar specifiek ook voor de gewichtenregeling en vve. Dit is merkwaardig, want wat is er dan terechtgekomen van een belangrijke aanbeveling van de commissie-Dijsselbloem (2008), in te zetten op evidenced based beleid?
- De miljarden worden in de lump sum aan de schoolbesturen overgemaakt, die dat naar believen kunnen besteden. Onderzoek laat zien dat dat vooral wordt gebruikt voor klassenverkleining, terwijl er geen bewijs is dat dat werkt. Bovendien komt zo het extra budget terecht bij álle kinderen en niet specifiek bij de doelgroepkinderen. Ligt het niet voor de hand de vrijheid van onderwijs strakker te reguleren, de middelen te oormerken, en de bestedingen te controleren op efficiëntie en effectiviteit, in plaats van decennialang miljarden in een louter op sociaal-politieke ideologieën gebaseerd beleid te pompen?
- Recentelijk is aangetoond dat de grondslag voor de huidige gewichtenregeling volstrekt onvoldoende is. Het ministerie heeft het cbs verzocht een nieuw, beter financieringsmodel te ontwikkelen. Het cbs heeft bij haar analyses echter gebruik gemaakt van de verkeerde leeftijdsgroep, namelijk prestaties van kinderen in groep 8, terwijl ze prestaties van kinderen bij de start van hun onderwijsloopbaan had moeten nemen. Daardoor weet het cbs niet in hoeverre de samenhangen die het rapporteert het gevolg zijn van het thuismilieu dan wel van het gevolgde (extra) onderwijs. De voorspellende waarde van het cbs-model is daardoor waarschijnlijk veel lager dan gerapporteerd. Bovendien blijkt dat de reeks van nieuwe ouderkenmerken die het cbs in het model heeft opgenomen nauwelijks iets toevoegt aan het ene kenmerk dat momenteel wordt gehanteerd (de opleiding van de ouders). Dus vanwaar al die extra moeite?
- De toewijzingssystematiek verandert in het nieuwe voorstel, maar helaas in negatieve zin. Het cbs werkt alleen met anonieme gegevens voor de school als geheel; dat zijn gegevens waarover ze al uit andere, gekoppelde databestanden beschikt. De school zelf weet daardoor niet meer wie de doelgroepkinderen zijn en ook niet meer aan wie ze extra achterstandsmiddelen moet besteden. Dat betekent dat ook niet meer valt na te gaan of de inzet effectief is. Dit dus nog los van het feit dat er geen bewijs is dat de tot nu toe gehanteerde werkwijzen iets hebben opgeleverd. En het ministerie komt niet met aanpakken waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat ze wél werken. Waarom dan een verouderd, niet meer geldig stelsel vervangen door een stelsel dat eigenlijk alleen maar een verslechtering inhoudt?
In de Tweede Kamer heeft de Vaste commissie voor ocw zich deze kritiek ter harte genomen en een lijst van liefst 86 vragen opgesteld en de minister verzocht deze te beantwoorden. Een substantieel deel daarvan valt rechtstreeks uit bovengenoemde artikelen te herleiden:
- 19 Heeft u een beeld hoe de 260 miljoen euro die in de lumpsum aan scholen wordt overgemaakt om taalachterstand te bestrijden, besteed wordt? Is er zicht op de efficiëntie en effectiviteit van de verschillende maatregelen? Zo ja, welke maatregelen werken het beste en worden als best practices gedeeld? Zo nee, is het mogelijk dit te meten?
- 26 Kan een reflectie worden gegeven op de gesignaleerde methodologische beperkingen van het pre-COOL cohortonderzoek, waaruit blijkt dat kinderen uit de doelgroep hun achterstand substantieel verkleinen door het volgen van vve (zie G. Driessen, Orthopedagogiek: Onderzoek en Praktijk, 55 (5–6), 2016, par. 4.2)?
- 27 Hoe wordt omgegaan met het gegeven dat in het pre-COOL cohortonderzoek onvoldoende wordt onderscheiden in hoeverre deelnemers onderdeel vormen van de doelgroep, waardoor het moeilijk te rapporteren over concrete effecten? Wordt onderzoek bevorderd waarin een specifiekere afbakening van de doelgroep wordt gehanteerd?
- 28 Wat is uw reactie op de conclusie uit de metastudie van Fukkink (2015) dat uit de discussieparagraaf in verschillende vve-rapporten een sterke «bias» blijkt op het rapporteren van positieve effecten en dat tegenvallende resultaten daarin als een «inconvenient truth» lijken te worden beschouwd? Wat is de reden dat extra wordt geïnvesteerd in vve, wanneer weinig eenduidigheid bestaat over de positieve effecten van vve?
- 41 Hoe gaat u monitoren of de nieuwe samengestelde CBS-indicator daadwerkelijk een betere basis biedt voor het onderwijsachterstandenbeleid? Is er voorzien in periodieke bijstelling c.q. evaluatie?
- 47 Hoe wordt omgegaan met het probleem dat als variabele voor het verklaren van achterstanden wordt gekozen voor de leerresultaten aan het eind van de basisschool, waarbij niet duidelijk is welke invloeden gedurende de schoolloopbaan de resultaten hebben beïnvloed?
- 48 Wat is uw reactie op de fundamentele kritiek die onderzoeker Geert Driessen levert op de gebrekkige effectiviteit en de problemen met de voorgestelde indicator van het CBS (zoals in ieder geval verwoord in zijn bijdragen in Mens en maatschappij (2015, nr. 3) en GDR Educational research note (30 mei 2017) en zijn bijdrage van 4 januari 2018 op Didactiefonline.nl)?
- 49 Wat is de reden dat bij het gebruik van de citoscores wordt uitgegaan van de totaalscores en wordt niet specifieker geselecteerd op domeinen?
- 50 Hoe reageert u op de kritiek dat in het model van het CBS een factor voor intelligentie wordt meegenomen die normaliter niet beschikbaar, maar die wel voor een forse toename van de samenhang zorgt?
- 56 Is bij scholen bekend welke kinderen door het CBS aangewezen zijn tot de risicogroep? Zo nee, hoe is de effectiviteit van de maatregelen vast te stellen?
- 57 Hoe kunnen scholen en gemeenten gericht onderwijsachterstandenbeleid inzetten als het CBS de onderwijsscores van kinderen niet openbaar mag maken en hierdoor niet precies duidelijk wordt welk kind daadwerkelijk een risico op onderwijsachterstanden heeft, zoals randgevallen die net onder de grens zitten?
- 60 Hoe verhoudt de politieke wens dat scholen meer transparantie betrachten over de besteding van middelen zich tot het feit dat scholen door de nieuwe systematiek zelf minder transparantie krijgen over de vraag voor wie de middelen bedoeld zijn?
Voorafgaand aan de vergadering van 15 maart heeft de minister een schriftelijke reactie gegeven op al deze vragen. Maar in hoeverre snijden zijn antwoorden hout? Hoe gaat hij om met de “unconvenient truth” (Fukkink, Jilink & Oostdam, 2015)? Een thematische samenvatting:
Fundamentele kwesties
Het meest opvallende is wel dat de minister, op de gebruikelijke dooddoener “Ik acht verder onderzoek nodig” na, volstrekt voorbijgaat aan fundamentele kwesties (antwoord 19). De mantra luidt (opnieuw): oogkleppen op en gewoon verder gaan! Op de kern, dat er na 40 jaar achterstandenbeleid en vele tientallen miljarden aan extra subsidies, nog steeds geen enkel wetenschappelijk bewijs bestaat dat het iets heeft opgeleverd, wordt inhoudelijk gezien gemakshalve geen aandacht besteed.
VVE
Wel volhardt de minister, bij evident gebrek aan beter, in het aanhalen van conclusies uit het Pre-COOL-onderzoek en van het CPB die ondersteuning zouden moeten bieden voor de effectiviteit van vve, respectievelijk de extra investering van € 170 miljoen. Terwijl eerder is aangetoond dat dat effect in Pre-COOL helemaal niet onderzocht, laat staan gevonden is, en het CPB zich baseert op een volkomen onvergelijkbaar programma uit de VS van een halve eeuw geleden (antwoord 7, 8, 13, 22, 26). Ook wordt weer opnieuw verwezen naar zogenaamde “erkende educatieve programma’s”, terwijl bekend is dat veel van die programma’s überhaupt niet op hun effectiviteit zijn onderzocht, laat staan dat er bewijs voor is gevonden, of het moeten negatieve effecten zijn (antwoord 11). En de minister stelt dat er ”verschillende nieuwe studies naar de effectiviteit van vve in de Nederlandse context zijn gepubliceerd” (antwoord 28). Welke studies dat dan zouden moeten zijn, laat hij in het midden. Wie het weet mag het zeggen. Als die er immers zouden zijn, waarom noemt hij ze dan niet met naam en toenaam en vermeldt hij niet heel concreet hoe sterk de gevonden effecten zijn? In zijn algemeenheid hebben de antwoorden van de minister vaak het karakter van selectief shoppen: enerzijds zegt hij bijvoorbeeld dat Pre-COOL ongeschikt is om er causale uitspraken op te baseren, anderzijds voert hij dit onderzoek wel herhaaldelijk op als bewijs voor de effectiviteit van vve (antwoord 7, 13, 26, 28).
De gewichtenregeling
Over de nieuwe gewichtenregeling beweert de minister dat uit het door het cbs uitgevoerde onderzoek zou blijken dat het opleidingsniveau van beide ouders “van grote invloed” is op de schoolprestaties (antwoord 45). Voor het gemak acht de minister in dit geval een effect van 0,20, ofwel niet meer dan 4% verklaarde variantie, een sterk effect. Op de kritiek dat het cbs zich voor de bepaling van de samenhang tussen milieu en onderwijsprestaties heeft gebaseerd op gegevens van groep 8 en niet, wat inhoudelijk voor de hand had gelegen, groep 2, is zijn verweer dat de gegevens van groep 8 betrouwbaarder waren (antwoord 47). Misschien zijn die in groep 8 inderdaad betrouwbaarder, al is lang niet iedereen overtuigd van de onbetrouwbaarheid van toetsresultaten van jonge kinderen (het Cito in ieder geval niet). Maar los daarvan, in verreweg de meeste kleutergroepen worden vanaf het prille begin betrouwbare en valide toetsen afgenomen, doorgaans uit kindvolgsystemen. Daarnaast blijft overeind, dat het gebruik van gegevens van kinderen aan het eind van de basisschool een verkeerde indruk geeft van de samenhang tussen thuismilieu en onderwijsprestaties. En dat daarmee de door het cbs opgevoerde effecten niet adequaat zijn. Daar verandert dus niets aan. Ten slotte stelt de minister dat er binnen de begeleidingscommissie van het onderzoek, bestaande uit vertegenwoordigers van staatsbureaus als cbs, scp, cpb en onderwijsinspectie, en andere direct-belanghebbenden, een breed draagvlak bestond voor de wijze waarop het cbs tot de nieuwe indicator is gekomen. Voor zover nog niet bekend (onder insiders natuurlijk allang; zie Kloprogge, 2018), is door recente onthullingen van (ex-)medewerkers van onder meer wodc en scp, duidelijk geworden dat het vaak gaat om weinig-kritische slippendragers van de minister. Dus welke waarde we hier nou aan moeten hechten?
Het geld
De minister benadrukt meermaals dat het hem alleen gaat om de financiële verdeelsystematiek (antwoord 25, 33, 57, 60). School- en gemeentebesturen moeten zelf maar zien waaraan ze de extra miljarden besteden. We hebben in Nederland immers de heilige vrijheid van onderwijs. Dat er kennelijk geen bewijs is dat wat deze besturen er de afgelopen decennia mee gedaan hebben effectief is, is voor de minister niet relevant. Maar aan het achterstandenbeleid ligt de gedachte ten grondslag dat kinderen die, ten gevolge van ongunstige omstandigheden in de thuissituatie, hun potentieel niet kunnen ontwikkelen daarvoor op school gecompenseerd moeten worden. Bij de nieuwe door het cbs ontwikkelde systematiek weten scholen echter helemaal niet meer welke kinderen de doelgroepkinderen zijn. En dan start de minister een merkwaardige en onnavolgbare redeneringskronkel om zich uit deze tegenstrijdigheid te redden. De besturen (sic) baseren zich volgens hem op “de daadwerkelijke ondersteuningsbehoefte van de kinderen”. Die hoeft dus helemaal niets met de ongunstige thuissituatie te maken te hebben. Volgens de minister verklaart deze link tussen thuismilieu en onderwijsprestaties sowieso minder dan 18%, wat betekent dat meer dan 82% andere oorzaken kent. Wat heeft dit dan nog met milieu-bepaalde onderwijsachterstanden te maken? En waar baseren leidsters in peuterspeelzalen en leerkrachten in kleutergroepen zich in de praktijk op bij het bepalen van de door de minister opgevoerde “daadwerkelijke ondersteuningsbehoefte”? Juist, dat doen ze vooral op basis van toets- en observatiegegevens uit peuter- en kleutervolgsystemen, die ze nota bene volgens dezelfde minister wettelijk verplicht zijn te gebruiken. Maar dan spreekt de minister zichzelf nogal tegen. Wanneer ik namelijk in een van mijn artikelen voorstel de extra achterstandsgelden te verdelen op basis van concrete achterstanden van kinderen, zoals bijvoorbeeld vastgesteld via een combinatie van toetsen en observaties, beweert hij juist dat deze zeer beperkt betrouwbaar zijn (antwoord 49).
Conclusie
Uit de antwoorden van de minister kan worden afgeleid dat het hier voorgestelde onderwijsachterstandenbeleid nauwelijks nog iets te maken heeft met haar oorspronkelijke intentie, het compenseren van het door het thuismilieu veroorzaakte onderwijsachterstanden, niet in de opzet en evenmin in de uitwerking van het beleid. Dat is misschien niet erg, maar zeg dat dan gewoon!
Het gaat in dit beleid louter nog om het verdelen van gelden, niet meer of ze bij de juiste kinderen terechtkomen en evenmin of de inzet van de enorme extra budgetten tot de beoogde effecten leidt. Dat er geen enkel wetenschappelijk bewijs bestaat voor de effectiviteit van het al decennialang gevoerde beleid wordt niet als een probleem gezien. The show must go on!
The day after
Geschrokken was Jo Kloprogge van het niveau waarop 15 maart jl. de Vaste Kamercommissie OCW met minister Slob over het Onderwijsachterstandenbeleid debatteerde. Dat was zo bedenkelijk dat hij hen adviseert eerst op spoedcursus te gaan voordat ze dossiers aansturen. Helaas moet ik Kloprogge bijvallen.
De minister verwees tijdens het debat voortdurend naar de in beton gegoten afspraken in het regeerakkoord. Hij had enorme haast: dit dossier moest er snel doorheen gejast worden. Hij wenste niet meer op de nieuwe indicatoren van de gewichtenregeling in te gaan. Bij de vraag naar het bewijs van de effectiviteit van VVE sprak hij zichzelf opnieuw volstrekt tegen. Dat er geen enkel bewijs bestaat voor de opbrengsten van miljardeninvesteringen via de gewichtenregeling werd niet eens aan de orde gesteld.
De VVD wilde voor alle kinderen evenveel extra budget, ongeacht waar ze woonden. De SP wilde meer voor kinderen in grote steden. PvdA en GL vonden de nieuwe indicatoren prachtig. Het CDA wilde geen toetsen voor jonge kinderen. De PVV was de enige die bewijs wilde zien ter onderbouwing van de extra miljarden voor school- en gemeentebesturen. Bovendien had ze minder vertrouwen in de maakbaarheid van de samenleving en wilde meer verantwoordelijkheid leggen bij de ouders. Verder ging het tijdens het debat alleen maar om de verdeling van het extra geld. Over de inhoud werd met geen woord gerept.
Deze minister heeft zichzelf nu al overbodig gemaakt. Het ministerie van OCW kan probleemloos worden ondergebracht bij het ministerie van Financiën.